Федеральне агенство з освіти
Владивостоцький державний університет економіки і сервісу
Інститут заочного та дистанційного навчання
Кафедра державного, трудового та адміністративного права
РЕФЕРАТ
з дисципліни "Конституційне право Росії"
Загальні закономірності глобалізації та суб'єкти Російської Федерації
Студент ________________
Викладач ________________
Владивосток 2008
Глобалізація - "не абсолютне зло і не абсолютне благо" [1]. Навряд чи можна сказати, що глобалізація ("мондіалізація") "сприяє відносинам сили і нерівності", як вважає французький професор М. Шемілье-Жендро [2]. Підпорядковуючи розвиток федерації та її суб'єктів загальним закономірностям, долаючи місництво, вона може заглушати конфлікти, однак, нівелюючи різноманіття суб'єктів федерації, ігноруючи їх природні особливості, глобалізація може призводити і до нових явищ конфліктності. Враховуючи опосередковане (через федерацію) і безпосередній вплив даного процесу на суб'єктів федерації, які тепер встановлюють прямі міжнародні економічні та культурні зв'язки, важливо використовувати позитивний вплив глобалізації і паралізувати негативи, у тому числі зберегти обгрунтоване різноманіття і певну самостійність суб'єктів федерації. Необгрунтована нівелювання суб'єктів федерації послаблює їх конкурентоспроможність і життєдіяльність, тим самим послаблюючи саму федерацію.
Ідея "глобалізації з людським обличчям" [3], проголошена ООН, передбачає врахування всіх цих обставин.
У світі існують 26 федеративних держав [4] і приблизно 400 суб'єктів федерації [5]. Найбільше число суб'єктів федерації в Росії (83 з 1 березня 2008 р), найменше (2) - в карликовій американському державі Сент-Кітс і Невіс. Число суб'єктів федерації залежить від історичних факторів (США), етнічного складу населення (деякі суб'єкти Російської Федерації), побутових особливостей (Малайзія), традицій (ОАЕ) і ін Визначити оптимальну чисельність суб'єктів федерації абстрактно неможливо. У науці управління є міркування про оптимальну кількість одиниць управління (від п'яти до дев'яти). Вважається, що при більшій кількості керованих одиниць управлінські рішення перестають бути оптимальними. Навряд чи така статистика може бути застосовна до відносин федерації та її суб'єктів: багато федерації, що мають значно більше число суб'єктів (Швейцарія - 23, Індія - 30, США - 50), управляються досить ефективно.
У Росії вітчизняні діячі називали різну кількість суб'єктів, необхідне, на їхню думку, для ефективного функціонування російського федералізму. Фігурували числа 25 - 30, 40 - 50 та ін Фахівці в галузі економічної географії, інших наук пропонували свої варіанти перетворення існуючих суб'єктів Російської Федерації в 25 - 30 "земель" (пропонувалися конкретні схеми). У сучасних умовах навряд чи це можливо. У всякому випадку розвиток російського законодавства (не без впливу глобалізації, хоча і в специфічних формах) йде по іншому шляху. При укрупненні суб'єктів РФ відбувається об'єднання автономних округів з краями і областями, усередині яких знаходилися округу.
Подібно різноманітності федерацій з економічної потужності (серед них є гіганти, наприклад США), за чисельністю населення (Індія з її більш ніж мільярдним населенням), за розмірами території (Росія, що займає сьому частину землі) суб'єкти федерації теж неоднакові. У США Каліфорнія, один з 50 штатів, дає продукції (за вартістю) в десятки разів більше, ніж окремо взятий невеликий штат. Різниця в населенні найбільшою (Північний Рейн-Вестфалія) і найдрібнішої (Бремен) землі в Німеччині становить 37 разів. У Росії окремі суб'єкти Федерації (Якутія (Саха) і Північна Осетія - Аланія) розрізняються за розмірами території в 388 разів, за чисельністю населення до 2007 р. Москва і Евенкійський автономний округ, в якому проживали 18 тис. чоловік, розрізнялися в 442 рази. Велика різниця між суб'єктами РФ з соціально-економічними показниками. У 2007 р. серед суб'єктів Федерації лише приблизно шоста частина була донором федерального бюджету, а 2 / 3 не могли забезпечити себе економічно [6]. Диференціація по середньому грошового доходу в 2007 р. становила 10.9 рази, за рівнем заробітної плати - 6 разів, за рівнем доходів на душу населення - 10 разів, за рівнем безробіття - 13 разів [7].
Є відмінності і в організації суб'єктів федерації в одному і тому ж державі. З 13 штатів Малайзії 9 мають монархічну форму правління (їх очолюють спадкові султани), 4 - ближче до республіканської. У Росії республіки у складі РФ теж мають свої особливості (вони названі в ч.2 ст.5 Конституції РФ державами, мають свою державну мову та ін.)
Тільки правовими засобами (декретіруя законом) питання про доцільний кількості суб'єктів федерації в тій чи іншій державі вирішити не можна, потрібно спиратися на дані інших наук. Ці дані, наприклад, свідчать про те, що процес об'єднання суб'єктів РФ (входження автономних округів в краї і області) доцільний економічно, а розукрупнення штатів в Індії (в деяких з них населення перевищувало 100 млн. чоловік) дозволяє краще вирішувати питання управління. У той же час очевидно, що створення надмірно великих суб'єктів федерації може послабити роль самої федерації і навіть вести до протистояння їх з федерацією. Дроблення на дрібні суб'єкти федерації послаблює їх економічний потенціал, позбавляє їх самодостатності і, хоча здається, що дрібними суб'єктами керувати простіше (вони більш залежні), на практиці надмірна множинність суб'єктів знижує ефективність федерального управління.
Тільки правовими засобами неможливо подолати також диспропорцію в розвитку суб'єктів РФ. Однак, встановлюючи соціальні стандарти, розміщуючи промислові та інші об'єкти в регіонах, створюючи особливі економічні зони і використовуючи інші засоби (включаючи матеріальну допомогу), федеральне законотворчість відіграє величезну роль у подоланні диспропорцій. Цьому сприяють і управлінські заходи щодо створення спеціальних органів з розвитку особливих регіонів (наприклад, створена в 2007 р. Державна комісія при Уряді РФ з розвитку Далекосхідного федерального округу). Власне законодавство регіонів теж використовується в цих цілях. Однак важливо, щоб дія правових важелів вело не до утриманства суб'єктів Федерації, а стимулювало їх власну ініціативу, створювало для цього необхідні умови.
Незважаючи на відмінності суб'єктів федерації, навіть в одній і тій же країні, вплив на них глобалізації має деякі спільні риси. Вплив глобалізації на суб'єктів федерації в чому обумовлено впливом цих процесів на федерацію в цілому, проте є і деякі особливості, про які слід сказати докладніше.
1. Відмова у визнанні суверенітету у суб'єктів федерації (їм володіє тільки федерація) і встановлення правил, які роблять сецесію (вихід) суб'єктів федерації майже неможливою. Ці тенденції розвиваються давно. У США Верховний Суд вже після громадянської війни 1861 - 1865 рр.. відкинув можливість сецесії штатів, хоча і зараз американські юристи говорять про поділ суверенітету між федерацією і штатами і ставлять питання, у кого знаходиться "остаточний" суверенітет [8]. В умовах глобалізації, на наш погляд, ці питання вирішені. Доповідач за підсумками спеціального симпозіуму з проблем суверенітету проф.А. Пешаль резюмував сказане: "Суверенітет не ділимо між федеративною державою і федерірованнимі державами (Штатами, суб'єктами федерації. - Б. Ч)" [9]. Правда, мексиканська.
Конституція 1917 р. і Швейцарська 1999 згадують про суверенітет суб'єктів федерації, але мова йде про їх самостійності у внутрішніх справах у рамках федеральної конституції. У Росії в Федеративній договорі 1992 містилися положення про державний суверенітет республік у складі РФ, аналогічні положення закріплювалися і в конституціях останніх. Однак після прийняття Конституції РФ 1993 р. вони втратили чинність. Остаточно ці положення були вилучені з конституцій республік у складі РФ після рішення Конституційного Суду від 7 червня 2000 р. [10], який встановив, що державний суверенітет належить тільки федеративній державі. Питання сецесії в конституційному праві розглядалися Верховним Судом Канади у зв'язку зі спробою сецесії (шляхом референдуму) провінції Квебек. Суд вказав, що право на самовизначення відноситься не до всіх суб'єктів федерації, а тільки до гноблених етнічним спільнотам і етнічно однорідним суб'єктам федерації. Реалізація цього права повинна відбуватися у певних процедурних формах (перш за все на основі референдуму), і, головне, односторонній вихід неможливий [11]. Це питання потрібно вирішувати разом з іншими суб'єктами федерації.
2. Тенденція до однаковості суб'єктів федерації при збереженні особливостей (мова, культура), що мають істотне значення для їх населення і не перешкоджають позитивному розвитку федерації і самих суб'єктів. Ця єдність у різноманітті. Єдність виражається у спільності принципів суспільного та державного ладу (про Малайзії сказано вище), в єдності встановлених федерацією соціальних стандартів, у верховенстві федерального права, якому має відповідати законодавство суб'єктів федерації, і т.д. Глобалізація сприяє усуненню пережитків старого в суб'єктах федерації, зберігаючи позитивні особливості, які збагачують у тому числі і саму федерацію.
У більшості федерацій існує єдиний статус для всіх суб'єктів федерації. Разом з тим, глобалізація не скрізь призвела до цього. Крім згадуваної вище Малайзії неоднакове становище займають Танганьїка і Занзібар в Об'єднаній Республіці Танзанії, положення ряду штатів в Індії (Джамму і Кашмір, Сіккім) відрізняється від інших. Для Росії характерні особливості в правовому становищі республік у складі РФ, різниця в положенні автономних округів, ще входять до деяких суб'єкти Федерації (наприклад, Ханти-Мансійський - Югра) або входять безпосередньо в РФ (Чукотський автономний округ).
3. Поєднання інтеграції з пошуками нових шляхів деволюції [12] в умовах централізаторської політики федерації. Поєднанню цих процесів є, зокрема, договірна форма відносин. У Росії укладаються договори про розмежування повноважень Федерації і її суб'єктів в сфері предметів спільного ведення (ст.11, 72 Конституції РФ). Свого часу було укладено понад 40 таких договорів між органами державної влади РФ і органами її суб'єктів (деякі суб'єкти не бачили необхідності в їх укладанні), згодом багато хто з цих договорів були скасовані за взаємною згодою Федерації та її відповідних суб'єктів. Дана форма взаємовідносин продовжує застосовуватися: у 2007 р. підписано новий договір між Російською Федерацією і Республікою Татарстан. Разом з тим, конституційно закріплені предмети відання (ст.71 - 73) не підлягають перерозподілу, і основною формою розмежування повноважень є федеральний закон, а не договір.
За певних елементах деволюції (укладення договорів, передача федеральними законами суб'єктам Федерації деяких істотних повноважень зі сфери виняткових повноважень Федерації, а не тільки зі сфери спільного ведення) в Росії все ж переважають централістські тенденції.
У всіх федераціях централізація пов'язана з зосередженням у федеральних органів державної влади найважливіших питань політичного значення і з прагненням (особливо в останні десятиліття) передати вирішення соціальних питань (охорона здоров'я, житло, освіта тощо) суб'єктам федерації. У Росії федеральними законами такі повноваження передаються і нижче: безпосередньо муніципальних утворень. У цьому деякі автори бачать "відкат від централізації" [13]. У всіх країнах, включаючи Росію, доходи від основних податків зосереджуються у федерації, але в деяких федераціях все-таки законодавчо розширюється податкова база суб'єктів федерації [14]. У Росії такий шлях теж не виключається, але в основному фінансові потоки зосереджуються у Федерації і згодом (досить нерівномірно) розподіляються у вигляді субсидій і дотацій між суб'єктами.
Враховуючи ситуацію в деяких суб'єктах РФ, де керівництво не виконує або непрофесійно виконує свої обов'язки, а іноді буває відмічено в нецільовому витрачанні і навіть розкрадання коштів (про це свідчать відмова Президентом РФ декількох губернаторів від посади та заміна інших, що подали вимушене заяву про відставку), такий шлях матеріального забезпечення предметів ведення і повноважень суб'єктів Федерації - переважно "зверху" - є виправданим у певний період розвитку, але навряд чи може бути закріплений у якості постійно діючого.
Централізація в Росії знайшла вираз і у створенні Указом Президента РФ від 13 травня 2000 р. [15] семи федеральних округів, об'єднуючих групи суб'єктів Федерації. Юридично це не змінило структуру Російської Федерації: у федеральні округи були призначені повноважні представники Президента Росії (спочатку з дуже невеликим апаратом) для здійснення своїх повноважень (в основному контрольних та координаційних) в округах. Але потім у деякі суб'єкти пішли призначення федеральних інспекторів, в округах були створені головні управління окремих міністерств і відомств, а також призначені заступники Генерального прокурора РФ. Фактично без зміни Конституції федеративна структура Росії зазнала певні модифікації.
Про централізацію свідчить також зміна порядку заміщення посади глави суб'єкта Федерації (глави виконавчої влади). Після прийняття Федерального закону від 11 грудня 2004 р. [16] ця посада заміщується за допомогою обрання глави суб'єкта Федерації законодавчими зборами суб'єктів РФ. Однак, по суті, питання вже вирішено, оскільки єдину кандидатуру законодавчим зборам представляє Президент РФ (у свою чергу, Президенту представляють кілька кандидатур його повноважні представники у федеральних округах, свої кандидатури можуть представити і партії, які перемогли або набрали однакову більшість голосів на виборах у законодавчі збори суб'єкта Федерації).
Централізація виражається у праві Президента РФ розпускати при певних умовах законодавчих зборів суб'єкта РФ, отрешать у зв'язку з втратою довіри та з інших підстав глав суб'єктів РФ. Є й інші форми прояву централізації (наприклад, можливість при певних умовах вводити тимчасове фінансове управління Федерації в суб'єкті РФ строком до одного року).
Територіальні зміни суб'єктів федерації
Головні зміни, що відбуваються в суб'єктах федерації під впливом глобалізації, носять функціональний характер. У зарубіжних країнах зміни територіального характеру невеликі, а там, де вони мають місце (Індія, Нігерія), пов'язані головним чином з потребами вдосконалення управління, з подоланням асиметрії суб'єктів федерації.
У літературі, присвяченій порівняльному аналізу федеративних систем, розрізняють політичну і конституційну асиметрії суб'єктів федерації [17] Політична асиметрія, характерна для будь-якої федерації, передбачає різні політичні завдання, різну ступінь прагнення до самовизначення, а також різний політичний вага суб'єктів федерації в рамках національної державності. Даний вид асиметрії в значній мірі обумовлений розміром території та чисельністю населення [18], економічним потенціалом, фінансовими можливостями і рівнем добробуту жителів конкретних регіонів. Політична вага суб'єктів федерації та їх лідерів багато в чому визначає здатність конкретних регіонів брати участь у розробці та прийнятті найважливіших політичних і правових рішень в загальнонаціональному масштабі. Все це характерно і для Росії, де великі і більш економічно розвинені регіони, а також суб'єкти Федерації, що володіють значними запасами природних багатств, мають певний вплив на федеральну внутрішню політику.
Конституційна асиметрія передбачає відмінності у правовому становищі, характер здійснюваних повноважень, рівні самостійності складових частин федерації. Будучи породженням фактичних (культурних, історичних і географічних) відмінностей, об'єктивно існуючих на практиці, така асиметрія, як правило, характерна для багатонаціональних федерацій. Конституційна асиметрія може мати постійний (Канада, Індія, Малайзія, Бельгія) або тимчасовий характер. Вона може проявлятися в наділення окремих суб'єктів федерації великим обсягом повноважень (Квебек - Канада, Джамму і Кашмір - Індія), надання суб'єктам федерації можливості приймати різні інституційні рішення для врегулювання специфічних проблем, що стоять перед ними (Бельгія), у скороченні обсягу повноважень окремих суб'єктів федерації і покладення відповідних обов'язків на федеральні органи державної влади (Індія), а також в інших формах. Владивостоцький державний університет економіки і сервісу
Інститут заочного та дистанційного навчання
Кафедра державного, трудового та адміністративного права
РЕФЕРАТ
з дисципліни "Конституційне право Росії"
Загальні закономірності глобалізації та суб'єкти Російської Федерації
Студент ________________
Викладач ________________
Владивосток 2008
ЗАГАЛЬНІ ЗАКОНОМІРНОСТІ ГЛОБАЛІЗАЦІЇ І СУБ'ЄКТИ ФЕДЕРАЦІЇ
Федерація за своєю природою - складна і, як свідчить історія, конфліктогенна система. Це одночасне поєднання єдності, союзу (головна сторона системи) і відмінностей, змагальності, протиріч (другорядна сторона). Федералізм створює умови та організаційну форму для тісної співпраці різних регіонів, їх населення, етносів у багатонаціональних суспільствах і, разом з тим, містить передумови для розбіжностей і навіть конфліктів між федерацією і її суб'єктами, а також останніх між собою, в тому числі і з приводу впливу на рішення федеральних органів. Така змагальність - зовсім не завжди негативний фактор. Конкуренція федерації та її суб'єктів, а також останніх між собою за пошуки найкращих шляхів задоволення обгрунтованих потреб населення (звідки виникла концепція конкуруючого федералізму, вживана тепер поряд з ідеєю кооперативного федералізму) може стати важливим засобом забезпечення загального прогресу.Глобалізація - "не абсолютне зло і не абсолютне благо" [1]. Навряд чи можна сказати, що глобалізація ("мондіалізація") "сприяє відносинам сили і нерівності", як вважає французький професор М. Шемілье-Жендро [2]. Підпорядковуючи розвиток федерації та її суб'єктів загальним закономірностям, долаючи місництво, вона може заглушати конфлікти, однак, нівелюючи різноманіття суб'єктів федерації, ігноруючи їх природні особливості, глобалізація може призводити і до нових явищ конфліктності. Враховуючи опосередковане (через федерацію) і безпосередній вплив даного процесу на суб'єктів федерації, які тепер встановлюють прямі міжнародні економічні та культурні зв'язки, важливо використовувати позитивний вплив глобалізації і паралізувати негативи, у тому числі зберегти обгрунтоване різноманіття і певну самостійність суб'єктів федерації. Необгрунтована нівелювання суб'єктів федерації послаблює їх конкурентоспроможність і життєдіяльність, тим самим послаблюючи саму федерацію.
Ідея "глобалізації з людським обличчям" [3], проголошена ООН, передбачає врахування всіх цих обставин.
У світі існують 26 федеративних держав [4] і приблизно 400 суб'єктів федерації [5]. Найбільше число суб'єктів федерації в Росії (83 з 1 березня 2008 р), найменше (2) - в карликовій американському державі Сент-Кітс і Невіс. Число суб'єктів федерації залежить від історичних факторів (США), етнічного складу населення (деякі суб'єкти Російської Федерації), побутових особливостей (Малайзія), традицій (ОАЕ) і ін Визначити оптимальну чисельність суб'єктів федерації абстрактно неможливо. У науці управління є міркування про оптимальну кількість одиниць управління (від п'яти до дев'яти). Вважається, що при більшій кількості керованих одиниць управлінські рішення перестають бути оптимальними. Навряд чи така статистика може бути застосовна до відносин федерації та її суб'єктів: багато федерації, що мають значно більше число суб'єктів (Швейцарія - 23, Індія - 30, США - 50), управляються досить ефективно.
У Росії вітчизняні діячі називали різну кількість суб'єктів, необхідне, на їхню думку, для ефективного функціонування російського федералізму. Фігурували числа 25 - 30, 40 - 50 та ін Фахівці в галузі економічної географії, інших наук пропонували свої варіанти перетворення існуючих суб'єктів Російської Федерації в 25 - 30 "земель" (пропонувалися конкретні схеми). У сучасних умовах навряд чи це можливо. У всякому випадку розвиток російського законодавства (не без впливу глобалізації, хоча і в специфічних формах) йде по іншому шляху. При укрупненні суб'єктів РФ відбувається об'єднання автономних округів з краями і областями, усередині яких знаходилися округу.
Подібно різноманітності федерацій з економічної потужності (серед них є гіганти, наприклад США), за чисельністю населення (Індія з її більш ніж мільярдним населенням), за розмірами території (Росія, що займає сьому частину землі) суб'єкти федерації теж неоднакові. У США Каліфорнія, один з 50 штатів, дає продукції (за вартістю) в десятки разів більше, ніж окремо взятий невеликий штат. Різниця в населенні найбільшою (Північний Рейн-Вестфалія) і найдрібнішої (Бремен) землі в Німеччині становить 37 разів. У Росії окремі суб'єкти Федерації (Якутія (Саха) і Північна Осетія - Аланія) розрізняються за розмірами території в 388 разів, за чисельністю населення до 2007 р. Москва і Евенкійський автономний округ, в якому проживали 18 тис. чоловік, розрізнялися в 442 рази. Велика різниця між суб'єктами РФ з соціально-економічними показниками. У 2007 р. серед суб'єктів Федерації лише приблизно шоста частина була донором федерального бюджету, а 2 / 3 не могли забезпечити себе економічно [6]. Диференціація по середньому грошового доходу в 2007 р. становила 10.9 рази, за рівнем заробітної плати - 6 разів, за рівнем доходів на душу населення - 10 разів, за рівнем безробіття - 13 разів [7].
Є відмінності і в організації суб'єктів федерації в одному і тому ж державі. З 13 штатів Малайзії 9 мають монархічну форму правління (їх очолюють спадкові султани), 4 - ближче до республіканської. У Росії республіки у складі РФ теж мають свої особливості (вони названі в ч.2 ст.5 Конституції РФ державами, мають свою державну мову та ін.)
Тільки правовими засобами (декретіруя законом) питання про доцільний кількості суб'єктів федерації в тій чи іншій державі вирішити не можна, потрібно спиратися на дані інших наук. Ці дані, наприклад, свідчать про те, що процес об'єднання суб'єктів РФ (входження автономних округів в краї і області) доцільний економічно, а розукрупнення штатів в Індії (в деяких з них населення перевищувало 100 млн. чоловік) дозволяє краще вирішувати питання управління. У той же час очевидно, що створення надмірно великих суб'єктів федерації може послабити роль самої федерації і навіть вести до протистояння їх з федерацією. Дроблення на дрібні суб'єкти федерації послаблює їх економічний потенціал, позбавляє їх самодостатності і, хоча здається, що дрібними суб'єктами керувати простіше (вони більш залежні), на практиці надмірна множинність суб'єктів знижує ефективність федерального управління.
Тільки правовими засобами неможливо подолати також диспропорцію в розвитку суб'єктів РФ. Однак, встановлюючи соціальні стандарти, розміщуючи промислові та інші об'єкти в регіонах, створюючи особливі економічні зони і використовуючи інші засоби (включаючи матеріальну допомогу), федеральне законотворчість відіграє величезну роль у подоланні диспропорцій. Цьому сприяють і управлінські заходи щодо створення спеціальних органів з розвитку особливих регіонів (наприклад, створена в 2007 р. Державна комісія при Уряді РФ з розвитку Далекосхідного федерального округу). Власне законодавство регіонів теж використовується в цих цілях. Однак важливо, щоб дія правових важелів вело не до утриманства суб'єктів Федерації, а стимулювало їх власну ініціативу, створювало для цього необхідні умови.
Незважаючи на відмінності суб'єктів федерації, навіть в одній і тій же країні, вплив на них глобалізації має деякі спільні риси. Вплив глобалізації на суб'єктів федерації в чому обумовлено впливом цих процесів на федерацію в цілому, проте є і деякі особливості, про які слід сказати докладніше.
1. Відмова у визнанні суверенітету у суб'єктів федерації (їм володіє тільки федерація) і встановлення правил, які роблять сецесію (вихід) суб'єктів федерації майже неможливою. Ці тенденції розвиваються давно. У США Верховний Суд вже після громадянської війни 1861 - 1865 рр.. відкинув можливість сецесії штатів, хоча і зараз американські юристи говорять про поділ суверенітету між федерацією і штатами і ставлять питання, у кого знаходиться "остаточний" суверенітет [8]. В умовах глобалізації, на наш погляд, ці питання вирішені. Доповідач за підсумками спеціального симпозіуму з проблем суверенітету проф.А. Пешаль резюмував сказане: "Суверенітет не ділимо між федеративною державою і федерірованнимі державами (Штатами, суб'єктами федерації. - Б. Ч)" [9]. Правда, мексиканська.
Конституція 1917 р. і Швейцарська 1999 згадують про суверенітет суб'єктів федерації, але мова йде про їх самостійності у внутрішніх справах у рамках федеральної конституції. У Росії в Федеративній договорі 1992 містилися положення про державний суверенітет республік у складі РФ, аналогічні положення закріплювалися і в конституціях останніх. Однак після прийняття Конституції РФ 1993 р. вони втратили чинність. Остаточно ці положення були вилучені з конституцій республік у складі РФ після рішення Конституційного Суду від 7 червня 2000 р. [10], який встановив, що державний суверенітет належить тільки федеративній державі. Питання сецесії в конституційному праві розглядалися Верховним Судом Канади у зв'язку зі спробою сецесії (шляхом референдуму) провінції Квебек. Суд вказав, що право на самовизначення відноситься не до всіх суб'єктів федерації, а тільки до гноблених етнічним спільнотам і етнічно однорідним суб'єктам федерації. Реалізація цього права повинна відбуватися у певних процедурних формах (перш за все на основі референдуму), і, головне, односторонній вихід неможливий [11]. Це питання потрібно вирішувати разом з іншими суб'єктами федерації.
2. Тенденція до однаковості суб'єктів федерації при збереженні особливостей (мова, культура), що мають істотне значення для їх населення і не перешкоджають позитивному розвитку федерації і самих суб'єктів. Ця єдність у різноманітті. Єдність виражається у спільності принципів суспільного та державного ладу (про Малайзії сказано вище), в єдності встановлених федерацією соціальних стандартів, у верховенстві федерального права, якому має відповідати законодавство суб'єктів федерації, і т.д. Глобалізація сприяє усуненню пережитків старого в суб'єктах федерації, зберігаючи позитивні особливості, які збагачують у тому числі і саму федерацію.
У більшості федерацій існує єдиний статус для всіх суб'єктів федерації. Разом з тим, глобалізація не скрізь призвела до цього. Крім згадуваної вище Малайзії неоднакове становище займають Танганьїка і Занзібар в Об'єднаній Республіці Танзанії, положення ряду штатів в Індії (Джамму і Кашмір, Сіккім) відрізняється від інших. Для Росії характерні особливості в правовому становищі республік у складі РФ, різниця в положенні автономних округів, ще входять до деяких суб'єкти Федерації (наприклад, Ханти-Мансійський - Югра) або входять безпосередньо в РФ (Чукотський автономний округ).
3. Поєднання інтеграції з пошуками нових шляхів деволюції [12] в умовах централізаторської політики федерації. Поєднанню цих процесів є, зокрема, договірна форма відносин. У Росії укладаються договори про розмежування повноважень Федерації і її суб'єктів в сфері предметів спільного ведення (ст.11, 72 Конституції РФ). Свого часу було укладено понад 40 таких договорів між органами державної влади РФ і органами її суб'єктів (деякі суб'єкти не бачили необхідності в їх укладанні), згодом багато хто з цих договорів були скасовані за взаємною згодою Федерації та її відповідних суб'єктів. Дана форма взаємовідносин продовжує застосовуватися: у 2007 р. підписано новий договір між Російською Федерацією і Республікою Татарстан. Разом з тим, конституційно закріплені предмети відання (ст.71 - 73) не підлягають перерозподілу, і основною формою розмежування повноважень є федеральний закон, а не договір.
За певних елементах деволюції (укладення договорів, передача федеральними законами суб'єктам Федерації деяких істотних повноважень зі сфери виняткових повноважень Федерації, а не тільки зі сфери спільного ведення) в Росії все ж переважають централістські тенденції.
У всіх федераціях централізація пов'язана з зосередженням у федеральних органів державної влади найважливіших питань політичного значення і з прагненням (особливо в останні десятиліття) передати вирішення соціальних питань (охорона здоров'я, житло, освіта тощо) суб'єктам федерації. У Росії федеральними законами такі повноваження передаються і нижче: безпосередньо муніципальних утворень. У цьому деякі автори бачать "відкат від централізації" [13]. У всіх країнах, включаючи Росію, доходи від основних податків зосереджуються у федерації, але в деяких федераціях все-таки законодавчо розширюється податкова база суб'єктів федерації [14]. У Росії такий шлях теж не виключається, але в основному фінансові потоки зосереджуються у Федерації і згодом (досить нерівномірно) розподіляються у вигляді субсидій і дотацій між суб'єктами.
Враховуючи ситуацію в деяких суб'єктах РФ, де керівництво не виконує або непрофесійно виконує свої обов'язки, а іноді буває відмічено в нецільовому витрачанні і навіть розкрадання коштів (про це свідчать відмова Президентом РФ декількох губернаторів від посади та заміна інших, що подали вимушене заяву про відставку), такий шлях матеріального забезпечення предметів ведення і повноважень суб'єктів Федерації - переважно "зверху" - є виправданим у певний період розвитку, але навряд чи може бути закріплений у якості постійно діючого.
Централізація в Росії знайшла вираз і у створенні Указом Президента РФ від 13 травня 2000 р. [15] семи федеральних округів, об'єднуючих групи суб'єктів Федерації. Юридично це не змінило структуру Російської Федерації: у федеральні округи були призначені повноважні представники Президента Росії (спочатку з дуже невеликим апаратом) для здійснення своїх повноважень (в основному контрольних та координаційних) в округах. Але потім у деякі суб'єкти пішли призначення федеральних інспекторів, в округах були створені головні управління окремих міністерств і відомств, а також призначені заступники Генерального прокурора РФ. Фактично без зміни Конституції федеративна структура Росії зазнала певні модифікації.
Про централізацію свідчить також зміна порядку заміщення посади глави суб'єкта Федерації (глави виконавчої влади). Після прийняття Федерального закону від 11 грудня 2004 р. [16] ця посада заміщується за допомогою обрання глави суб'єкта Федерації законодавчими зборами суб'єктів РФ. Однак, по суті, питання вже вирішено, оскільки єдину кандидатуру законодавчим зборам представляє Президент РФ (у свою чергу, Президенту представляють кілька кандидатур його повноважні представники у федеральних округах, свої кандидатури можуть представити і партії, які перемогли або набрали однакову більшість голосів на виборах у законодавчі збори суб'єкта Федерації).
Централізація виражається у праві Президента РФ розпускати при певних умовах законодавчих зборів суб'єкта РФ, отрешать у зв'язку з втратою довіри та з інших підстав глав суб'єктів РФ. Є й інші форми прояву централізації (наприклад, можливість при певних умовах вводити тимчасове фінансове управління Федерації в суб'єкті РФ строком до одного року).
Територіальні зміни суб'єктів федерації
Головні зміни, що відбуваються в суб'єктах федерації під впливом глобалізації, носять функціональний характер. У зарубіжних країнах зміни територіального характеру невеликі, а там, де вони мають місце (Індія, Нігерія), пов'язані головним чином з потребами вдосконалення управління, з подоланням асиметрії суб'єктів федерації.
У літературі, присвяченій порівняльному аналізу федеративних систем, розрізняють політичну і конституційну асиметрії суб'єктів федерації [17] Політична асиметрія, характерна для будь-якої федерації, передбачає різні політичні завдання, різну ступінь прагнення до самовизначення, а також різний політичний вага суб'єктів федерації в рамках національної державності. Даний вид асиметрії в значній мірі обумовлений розміром території та чисельністю населення [18], економічним потенціалом, фінансовими можливостями і рівнем добробуту жителів конкретних регіонів. Політична вага суб'єктів федерації та їх лідерів багато в чому визначає здатність конкретних регіонів брати участь у розробці та прийнятті найважливіших політичних і правових рішень в загальнонаціональному масштабі. Все це характерно і для Росії, де великі і більш економічно розвинені регіони, а також суб'єкти Федерації, що володіють значними запасами природних багатств, мають певний вплив на федеральну внутрішню політику.
Як наголошується в юридичній літературі, федералізм має практичний сенс тільки в тому випадку, якщо суб'єкти федерації пов'язує певна ступінь економічної та культурної однорідності, що дозволяє їм співпрацювати один з одним, і якщо кожен з цих суб'єктів відрізняє специфіка, яка обумовлює створення конкретного територіального співтовариства, що володіє певною ідентичністю і набором прав, але недостатньо потужного, щоб претендувати на особливу роль у міжнародних відносинах [19]
Прагнення до створення більш однорідного спільноти в суб'єкт федерації веде до територіальних перетворень, які відбуваються у формах розукрупнення чи об'єднання суб'єктів федерації, передачі території від одного суб'єкта іншому, перетворення в суб'єкт федерації деяких утворень (федеральних територій та ін), не мають такого статусу.
Розукрупнення суб'єктів федерації в останні десятиліття характерно для Нігерії та Індії. У Нігерії спочатку було лише чотири суб'єкти, потім їх кількість зросла до 15 і продовжувало збільшуватися. В даний час їх 36 (населення країни складає приблизно 120 млн. чоловік). Цей процес обумовлений не стільки потребами вдосконалення управління, скільки релігійними (населення півночі країни сповідує іслам) і етнічні проблеми (племінними конфліктами). Виділяючи все нові штати, державна влада прагне забезпечити їх однорідність і тим самим виключити конфлікти. Як "завдання дня" ця політика може бути зрозуміла, але вона не узгоджується з основною ідеєю більшості африканських країн - створенням з безлічі племен єдиної нації.
В Індії розукрупнення штатів в останні роки було частково пов'язане з мовними моментами, але в основному з причинами вдосконалення управління [20]. Одиничні штати, наприклад Уттар-Прадеш, були вдвічі більше за населенням, ніж великі держави Західної Європи - Великобританія або Франція, що породжувало труднощі в управлінні. Реорганізація штатів в Індії спрощена, вона здійснюється шляхом прийняття закону парламентом і не вимагає згоди штатів, досить вислухати їхню думку. Остання розукрупнення великого штату на три нові відбулося в 1999 р.
У Росії починаючи з 2005 р. розвивається своєрідний процес територіальних перетворень - об'єднання автономних округів, розташованих усередині країв чи областей, з останніми. Хоча адміністративні межі нового суб'єкта залишаються колишніми, фактично його територія збільшується, бо входив в край чи область суб'єкт Федерації відповідно до Конституції раніше мав свою територію. Такий процес невідомий зарубіжним країнам. У Росії він пов'язаний з особливим становищем автономних округів, які були рівноправними суб'єктами Федерації, але які входили до складу краю чи області (ч.4 ст.66 Конституції) [21]. Об'єднання автономних округів з краями і областями базується на положеннях Конституції (ч.2 ст.65, ч.1 ст.137) і концептуального Федерального конституційного закону "Про порядок прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта Російської Федерації" від 17 Грудень 2001 [22], що передбачає прийняття спеціального іменного федерального конституційного закону для кожного випадку утворення нового суб'єкта Федерації.
Процес формування нового суб'єкта РФ досить тривалий, тому в кожному іменному федеральному конституційному законі передбачається перехідний період у два-чотири роки, необхідний для створення нових органів державної влади [23], врегулювання питань правонаступництва щодо власності, оподаткування, міжбюджетних зв'язків, встановлення статусу суб'єктів Федерації, що припинили своє існування. В даний час процедуру "укрупнення" пройшли Пермська область і входив до її складу Комі-Пермяцький автономний округ, утворили з 1 грудня 2005 р. Новий суб'єкт Федерації - Пермський край [24]; Красноярський край і входили до його складу Таймирський (Долгано-Ненецький ) і Евенкійський автономні округу, що утворили з 1 січня 2007 р. Новий суб'єкт Федерації - Красноярський край [25]; Камчатська область і входив до її складу Коряцький автономний округ, утворили з 1 липня 2007 р. новий суб'єкт Федерації - Камчатський край [26] .
З 1 січня 2008 р. об'єднано Іркутська область і входив до її складу Усть-Ординський Бурятський автономний округ (новий суб'єкт Федерації називається Іркутська область [27]); з 1 березня 2008 Читинська область і входив до її складу Агінський Бурятський автономний округ утворюють новий суб'єкт Федерації - Забайкальський край [28]. Таким чином, з 1 березня 2008 р. до складу Російської Федерації входять 83 суб'єкта.
Практика утворення нових суб'єктів Федерації свідчить, що на даному етапі процес об'єднання направляється федеральним центром при обліку бажання суб'єктів РФ (деякі з них поки не бажають об'єднуватися), а єдиним варіантом в поточних умовах є об'єднання двох і більше складені суб'єктів Федерації (іншої практики немає, хоча це і не виключається). При цьому поправки до Конституції РФ не приймаються, нова назва суб'єкта РФ включається до Конституції на підставі федерального конституційного закону.
Відбір виключно складені суб'єктів Федерації (країв чи областей та входять до їх складу автономних округів) для участі в процесі укрупнення обумовлений в основному соціально-економічними чинниками, оскільки автономні округи є, як правило, дотаційними регіонами, які потребують постійної економічної підтримки з боку як федерального , так і регіональних (краю, області) бюджетів. Відповідно до федеральних законів про об'єднання автономний округ "утворює особливу адміністративну одиницю", але статус її не з'ясовано. В одних випадках закріплюється особливе представництво цієї одиниці в законодавчих зборах нового суб'єкта РФ, в інших - колишні автономні округу стають "національними" муніципальними районами, які мають однаковий статус з іншими районами (наприклад, Таймирський і Евенкійський муніципальні райони в Красноярському краї).
У майбутньому, ймовірно, не буде складені суб'єктів Федерації, внаслідок чого втратять свою актуальність і проблеми взаємин між краями (областями) і які входять до їх складу автономними округами. Об'єднання суб'єктів Федерації в найближчій перспективі буде тривати, однак в подальшому в цей процес будуть залучені безпосередньо входять до складу Російської Федерації суб'єкти Федерації - Єврейська автономна область і Чукотський автономний округ, міста федерального значення з оточуючими їх областями, окремі республіки (Алтай і Адигея), які до 1991 р. входили до складу країв в якості автономних областей. Керівники Ради Федерації пропонували також проводити об'єднання за допомогою приєднання економічно депресивних суб'єктів РФ до більш розвиненим. [29]
У силу історичних, географічних, політико-економічних, національних та інших обставин процес об'єднання суб'єктів Федерації має і певні межі. Немає підстав вважати, що учасниками процесу укрупнення можуть стати колишні "суверенні" республіки, як економічно самодостатні (Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутія), так і високодотаціонние (Тива, Інгушетія, Чечня), а також більшість країв та областей, сформованих у радянський період. Нереально та освіта семи складені регіонів на основі федеральних округів із збереженням у їх складі існуючих суб'єктів Федерації як автономій, а також поділ федерації на 20 або 30 нових земель.
Передача території від одного суб'єкта федерації до іншого пов'язана, як правило, з переходом окремих населених пунктів з одного суб'єкта федерації в іншій. Такий захід проводиться зазвичай на вимогу тих чи інших поселень після проведення опитування або референдуму. Такі ініціативи населення зазвичай спрямовані на полегшення транспортного сполучення, доступу до органів управління та об'єктів соціального призначення (школам, лікувальним установам і т.д.). У Росії перехід населених пунктів здійснювався між Володимирської та Іванівської, Костромської та Вологодської областями, в Смоленській області і т.д. Така реорганізація затверджується постановою Ради Федерації, і до цих пір, наскільки відомо, відмов у затвердженні не було.
Підвищення статусу публічно-правових утворень, які не є суб'єктами федерації (союзних територій), мало місце в багатьох країнах. У результаті перетворень такі території були фактично скасовані в Мексиці в 80-ті роки XX ст.; Їх кількість істотно скоротилося в Бразилії та Канаді в 90-і роки. Для Росії ця проблема не є актуальною у зв'язку з відсутністю таких утворень.
Перерозподіл повноважень федерації та її суб'єктів
Французькі автори Ж. Гіккель і Ж.П. Гіккель справедливо відзначають, що "федерація - поєднання трьох принципів: верховенства, автономії і партиципації (участі)", але навряд чи вірно наголошувати на те, що "федерація - це техніка розподілу повноважень у широкому сенсі" [30]. Глобалізація веде до перерозподілу повноважень федерації та її суб'єктів, а також компетенції їх органів. Це характерно для зарубіжних країн, але в жодній з них такий процес не проходить так динамічно, як у Росії, де останнім часом щорічно приймаються спеціальні федеральні закони про перерозподіл повноважень. Положення про розподіл повноважень містяться і в багатьох інших актах (КЗпП, КпАП та ін.) В останні роки такий перерозподіл повноважень набуло наскрізний характер: федеральним законом перерозподіляються повноваження аж до муніципальних утворень. Звичайно, перерозподіл повноважень необхідно для адаптації управління до нових завдань, однак у першу чергу ці перетворення направлені на створення конституційно-правового механізму взаємодії федерації, її суб'єктів і муніципальних утворень.
Стихійні процеси привласнення повноважень суб'єктами РФ в 90-і роки і федеральним центром на початку 2000-х років пішли в минуле. Створена відповідно до Указу Президента РФ в 2000 р. Комісія для усунення хаосу у цій сфері підготувала проект закону, який був прийнятий 4 липня 2003 Він був оформлений у вигляді поправок до Закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "від 6 жовтня 1999 р., але в основному був присвячений розмежування повноважень Федерації і його суб'єктів з предметів спільного ведення. Надалі пішли інші федеральні закони з цих питань, у тому числі і уточнюючі Закон 2003 року [31]. Їх прийняття призвело до надмірної деталізації федерального регулювання і, отже, до звуження сфери регіонального законотворчості; до одностороннього регулювання в цій сфері (наприклад, у них не згадувалися повноваження суб'єктів Федерації у сфері захисту прав людини і громадянина, забезпечення правопорядку і громадської безпеки, віднесені ст .72 Конституції до предметів спільного ведення); до скорочення можливостей суб'єктів РФ законодавствувати з предметів спільного ведення (частка федерального законодавчого регулювання з предметів спільного ведення, за деякими підрахунками, становить 90 - 95%) [32]; до наділення суб'єктів Федерації, додатковими повноваженнями , не забезпеченими ресурсами; до вторгнення федерального законодавця в сферу власних повноважень суб'єктів Федерації у зв'язку з прийняттям "наскрізний" схеми перерозподілу повно-мочій, поширеною і на муніципальні освіти.
Для сучасного періоду характерно більш-менш склалося, хоча і не завжди оптимальне, розподіл повноважень і ресурсів, що виділяються на їх здійснення, а також реформування міжбюджетних відносин. При цьому основна увага приділяється розмежуванню компетенції і міжбюджетних відносин в соціальній сфері, а також перерозподілу повноважень у зв'язку з направленням інвестицій у великі інфраструктурні проекти. Зміна пріоритетів вимагає створення нової регіональної політики, стимулюючої самоорганізацію і самофінансування суб'єктів РФ замість надій на дотування з федерального бюджету.
Повноваження суб'єктів РФ у сфері спільного ведення фактично поділені на власні та делеговані. При цьому частина повноважень і відповідальність за їх здійснення передані суб'єктам, а фінанси, навпаки, сконцентровані на федеральному рівні. Численні зміни і доповнення, внесені до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" від 6 жовтня 1999 р. [33], не вирішили задачу забезпечення регіонів достатніми ресурсами для здійснення покладених на них повноважень .
Федеральним законом "Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень" від 31 грудня 2005 р. [34] були засновані так звані добровільні повноваження суб'єктів Федерації. Вони не є делегованими в повному сенсі цього слова, оскільки така передача повноважень не передбачає будь-яких зобов'язань суб'єктів Федерації і не забезпечується необхідними ресурсами. Таким чином, громадянам не гарантується отримання певних соціальних благ, оскільки здійснення відповідних повноважень цілком і повністю залежить від розсуду суб'єктів Федерації і від наявності у них фінансових ресурсів.
Існує також особлива форма так званих добровільно-примусових повноважень, санкціонована Конституційним Судом [35]. Специфіка цих повноважень полягає в тому, що у разі видання органами державної влади суб'єктів Федерації і органами місцевого самоврядування нормативних актів, що стосуються оплати праці та соціальних виплат, їх розмір і умови здійснення не можуть бути нижче надавалися на 31 грудня 2004 р. відповідні категоріям громадян ( елемент примусовості). Разом з тим, органи влади та місцевого самоврядування правомочні підвищувати їх на свій розсуд (елемент добровільності). Конституційний Суд визнав, що фінансування добровільно-примусових повноважень має здійснюватися переважно суб'єктами Російської Федерації і органами місцевого самоврядування, а це може знижувати реальні гарантії громадян через нестачу у них коштів.
У результаті цих перетворень сфера повноважень Російської Федерації і повноважень, делегованих суб'єктам Федерації (ст.71 - 72 Конституції), виявилася настільки величезна, що для реалізації цих повноважень знадобилося створення значного числа територіальних органів виконавчої влади федерального підпорядкування. Федеральний закон "Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень" від 29 грудня 2006 р. [36] надав федеральним органам виконавчої влади право визначати структуру органів виконавчої влади суб'єктів РФ і призначати їх керівників у разі передачі їм повноважень Федерації з предметів федерального та спільного ведення, а також передбачив реорганізацію територіальних структур федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів Федерації. Внаслідок цього в деяких регіонах на чотирьох федеральних державних службовців припадає всього один державний службовець суб'єкта Федерації. Таким чином, намітився певний управлінський перекіс.
Незважаючи на масштабність виконаної роботи, законодавцю не вдалося створити збалансовану схему взаємин Федерації, її суб'єктів і органів місцевого самоврядування. У діючій схемі розмежування компетенцій зберігаються значні диспропорції, а соціально-економічне становище регіонів у більшості випадків не відповідає їх потенційним можливостям. Основний приріст ВВП і виробництва забезпечують близько 10 суб'єктів Федерації, в тому числі великі фінансові центри (Москва, Санкт-Петербург) і регіони, які мають великими запасами природних ресурсів (Ханти-Мансійський, Ямало-Ненецький автономні округи). Для багатьох інших суб'єктів Федерації характерні слабка фінансово-економічна база, відсутність необхідного досвіду господарювання в умовах ринку. Економіка ряду регіонів обтяжена результатами десятиліть неефективного управління і в значній мірі криміналізована. Більшість суб'єктів Федерації практично повністю залежать від трансфертів з федерального бюджету.
Вище говорилося про диспропорції в розвитку суб'єктів РФ. Законодавча схема, яка встановила в 1999 р. принципи і порядок розмежування дохідних і видаткових повноважень між рівнями публічної влади, а також порядок їх ресурсного забезпечення, з усіма подальшими змінами виявилася недосконалою. На суб'єкти Федерації та муніципальні освіти, не мають в своєму розпорядженні достатні ресурси для нормального здійснення повноважень у соціальній сфері, покладається відповідальність за їх реалізацію. Витратні зобов'язання не відповідають дохідним повноважень, і по суті зберігаються фінансується мандати (доручення). Доходи регіонів вилучаються у федеральний бюджет, щоб потім повернутися до них в якості трансфертів, а, як відомо, стійко висока частка субвенцій в регіональному бюджеті веде до утриманства.
У розряд згаданих вище добровільних повноважень потрапили багато обов'язкові за своєю суттю повноваження соціального порядку. Таким чином, регіони і муніципалітети частково звільнені від соціальних зобов'язань перед населенням, але ці зобов'язання є сьогодні факультативними і для федерального центру. Це сприяє порушенню соціального балансу у відносинах держави і суспільства, оскільки держава знімає з себе відповідальність за реалізацію багатьох соціальних повноважень. Правда, добровільно-примусові повноваження не дозволяють різко знизити рівень соціальної підтримки громадян, але вони не сприяють і соціальному розвитку.
Недосконалість нормативно-правової регламентації існуючої схеми розмежування компетенції проявляється і в надмірному видовому розмаїтті повноважень. Поряд з конституційно визнаними повноваженнями у сфері ведення Федерації, спільного ведення Федерації і її суб'єктів, ведення суб'єктів Федерації або муніципалітетів виділяються також власні, делеговані, добровільні, добровільно-примусові, адміністративні і випереджальні повноваження суб'єктів РФ, добровільні повноваження муніципалітетів та ін
Федеральні законодавчі акти, прийняті у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень між Федерацією та її суб'єктами, часто грішать недостатньою чіткістю формулювань, що не дозволяє однозначно встановити природу повноважень (регулятивна, виконавча, контрольна, фінансова) і визначити рівень влади, відповідальний за їх здійснення. Для них характерна також розмитість меж фінансової відповідальності центру, регіонів і муніципалітетів, відсутність чіткої фінансової ранжуванні більшості повноважень. У галузевих федеральних законах лише незначне число повноважень чітко віднесено до власних (фінансуються за рахунок коштів бюджету суб'єкта Федерації) або до делегованих повноважень суб'єктів Федерації (фінансуються за рахунок субвенцій з федерального бюджету).
Дозвіл існуючих проблем багато хто бачить у наділення суб'єктів Федерації додатковими повноваженнями, однак така постановка питання навряд чи актуальна. У перелік повноважень суб'єктів РФ сьогодні входять 68 власних, більше 900 умовно-делегованих, а також значне число добровільних і добровільно-примусових повноважень. При наявності бажання та відповідних ресурсів суб'єкти Федерації можуть в даний час здійснювати будь-які повноваження в соціальній сфері, однак регіони більше покладаються на федеральні трансферти, а не на власні сили.
Перерозподіл повноважень між Федерацією та її суб'єктами повинно здійснюватися, на наш погляд, по ряду напрямків. Перш за все регіони повинні бути забезпечені ресурсами, необхідними і достатніми для здійснення покладених на них зобов'язань перед населенням, відповідно до нормативів, передбаченими Соціальним кодексом, який доцільно розробити і прийняти у формі Федерального закону "Про мінімальні соціальні стандарти в Російській Федерації".
Назріла необхідність перегляду способів законодавчої регламентації сфери розподілу повноважень. Наділення суб'єктів Федерації відповідними повноваженнями в основному повинно носити імперативний характер. Усі законодавчі акти, в тій чи іншій мірі зачіпають повноваження суб'єктів Федерації і муніципалітетів, повинні складатися за єдиною схемою. У галузевих законах кожне повноваження повинна бути ідентифікована або як власне повноваження суб'єкта Федерації з вказівкою на відповідний підпункт п.2 ст.26 - 3 Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації", або як делеговане повноваження з посиланням на федеральний бюджет як на джерело фінансування. Потрібно більш чітко уточнити природу інших існуючих різновидів повноважень суб'єктів Федерації. Зокрема, у регіонів можуть зберігатися добровільні повноваження, проте вони повинні здійснюватися за рамками сфери дії встановлених соціальних стандартів.
Закордонна практика також свідчить про наявність численних протиріч у сфері розмежування повноважень між федерацією та її суб'єктами. До числа основних проблем російські та зарубіжні дослідники [37] відносять: наявність так званого фінансується мандата федерального центру, а також мандата Євросоюзу в європейських федераціях; підвищення соціального тягаря суб'єктів федерації, що здійснюють в середньому від 50 до 100 державних функцій без належного фінансового забезпечення з боку федерації; обмеження прав місцевого самоврядування, змушуване органами влади суб'єктів федерації скорочувати соціальні витрати; "битва за податки та субсидії" на всіх рівнях влади у зв'язку з недостатністю власної податкової бази регіонів (навіть відносно благополучні суб'єкти федерації забезпечують свої потреби тільки на 50%); маніпулювання федеральних органів влади при наданні грантів (субсидій), що є основним методом вирівнювання доходів суб'єктів федерації [38]; міжбюджетний "перекіс" у бік перерозподілу коштів суб'єктів федерації, стимулюючий лобіювання на федеральному рівні [39].
У результаті простежується тенденція розширення федеральної компетенції (за певних умов федеральний законодавець має на це право), а децентралізація виявляється лише в рамках здійснення повноважень, переданих суб'єктам федерації. У ряді федерацій (Австрія, Німеччина, Швейцарія) реалізація повноважень з предметів федерального ведення покладається на органи виконавчої влади регіонів [40]. Для координації в якості постійних органів створюються конференції керівників органів виконавчої влади різного рівня [41]. Це дещо послаблює, але не знімає гостроти проблем.
Як і в Росії, в зарубіжних федераціях центр і регіони не прагнуть покласти на себе додатковий тягар у соціальній сфері, однак у найбільш розвинених з них йде боротьба за фінансове забезпечення цих повноважень. Концентрація повноважень у федерації може сприяти відставання регіонів у соціально-економічній сфері та роздування федеральних органів управління, що займаються неефективним господарюванням в регіонах. Для протидії цьому в багатьох зарубіжних федераціях вводиться принцип субсидіарності, який наказував здійснення повноважень на тому рівні влади, де можливо забезпечити їх максимальну ефективність і прозорість для громадян; використовується стратегія справедливого і розумного вирівнювання доходів суб'єктів федерації; визнається нерозривну єдність нормативно-правового регулювання і фінансового забезпечення конкретних повноважень; здійснюються відмова від "подільності" податків і заміна генеральних субсидій (дотацій) цільовими (субвенціями). Ці заходи дають певні результати, однак провести їх в життя в повній мірі вдається не завжди.
У розряд згаданих вище добровільних повноважень потрапили багато обов'язкові за своєю суттю повноваження соціального порядку. Таким чином, регіони і муніципалітети частково звільнені від соціальних зобов'язань перед населенням, але ці зобов'язання є сьогодні факультативними і для федерального центру. Це сприяє порушенню соціального балансу у відносинах держави і суспільства, оскільки держава знімає з себе відповідальність за реалізацію багатьох соціальних повноважень. Правда, добровільно-примусові повноваження не дозволяють різко знизити рівень соціальної підтримки громадян, але вони не сприяють і соціальному розвитку.
Недосконалість нормативно-правової регламентації існуючої схеми розмежування компетенції проявляється і в надмірному видовому розмаїтті повноважень. Поряд з конституційно визнаними повноваженнями у сфері ведення Федерації, спільного ведення Федерації і її суб'єктів, ведення суб'єктів Федерації або муніципалітетів виділяються також власні, делеговані, добровільні, добровільно-примусові, адміністративні і випереджальні повноваження суб'єктів РФ, добровільні повноваження муніципалітетів та ін
Федеральні законодавчі акти, прийняті у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень між Федерацією та її суб'єктами, часто грішать недостатньою чіткістю формулювань, що не дозволяє однозначно встановити природу повноважень (регулятивна, виконавча, контрольна, фінансова) і визначити рівень влади, відповідальний за їх здійснення. Для них характерна також розмитість меж фінансової відповідальності центру, регіонів і муніципалітетів, відсутність чіткої фінансової ранжуванні більшості повноважень. У галузевих федеральних законах лише незначне число повноважень чітко віднесено до власних (фінансуються за рахунок коштів бюджету суб'єкта Федерації) або до делегованих повноважень суб'єктів Федерації (фінансуються за рахунок субвенцій з федерального бюджету).
Дозвіл існуючих проблем багато хто бачить у наділення суб'єктів Федерації додатковими повноваженнями, однак така постановка питання навряд чи актуальна. У перелік повноважень суб'єктів РФ сьогодні входять 68 власних, більше 900 умовно-делегованих, а також значне число добровільних і добровільно-примусових повноважень. При наявності бажання та відповідних ресурсів суб'єкти Федерації можуть в даний час здійснювати будь-які повноваження в соціальній сфері, однак регіони більше покладаються на федеральні трансферти, а не на власні сили.
Перерозподіл повноважень між Федерацією та її суб'єктами повинно здійснюватися, на наш погляд, по ряду напрямків. Перш за все регіони повинні бути забезпечені ресурсами, необхідними і достатніми для здійснення покладених на них зобов'язань перед населенням, відповідно до нормативів, передбаченими Соціальним кодексом, який доцільно розробити і прийняти у формі Федерального закону "Про мінімальні соціальні стандарти в Російській Федерації".
Назріла необхідність перегляду способів законодавчої регламентації сфери розподілу повноважень. Наділення суб'єктів Федерації відповідними повноваженнями в основному повинно носити імперативний характер. Усі законодавчі акти, в тій чи іншій мірі зачіпають повноваження суб'єктів Федерації і муніципалітетів, повинні складатися за єдиною схемою. У галузевих законах кожне повноваження повинна бути ідентифікована або як власне повноваження суб'єкта Федерації з вказівкою на відповідний підпункт п.2 ст.26 - 3 Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації", або як делеговане повноваження з посиланням на федеральний бюджет як на джерело фінансування. Потрібно більш чітко уточнити природу інших існуючих різновидів повноважень суб'єктів Федерації. Зокрема, у регіонів можуть зберігатися добровільні повноваження, проте вони повинні здійснюватися за рамками сфери дії встановлених соціальних стандартів.
Закордонна практика також свідчить про наявність численних протиріч у сфері розмежування повноважень між федерацією та її суб'єктами. До числа основних проблем російські та зарубіжні дослідники [37] відносять: наявність так званого фінансується мандата федерального центру, а також мандата Євросоюзу в європейських федераціях; підвищення соціального тягаря суб'єктів федерації, що здійснюють в середньому від 50 до 100 державних функцій без належного фінансового забезпечення з боку федерації; обмеження прав місцевого самоврядування, змушуване органами влади суб'єктів федерації скорочувати соціальні витрати; "битва за податки та субсидії" на всіх рівнях влади у зв'язку з недостатністю власної податкової бази регіонів (навіть відносно благополучні суб'єкти федерації забезпечують свої потреби тільки на 50%); маніпулювання федеральних органів влади при наданні грантів (субсидій), що є основним методом вирівнювання доходів суб'єктів федерації [38]; міжбюджетний "перекіс" у бік перерозподілу коштів суб'єктів федерації, стимулюючий лобіювання на федеральному рівні [39].
У результаті простежується тенденція розширення федеральної компетенції (за певних умов федеральний законодавець має на це право), а децентралізація виявляється лише в рамках здійснення повноважень, переданих суб'єктам федерації. У ряді федерацій (Австрія, Німеччина, Швейцарія) реалізація повноважень з предметів федерального ведення покладається на органи виконавчої влади регіонів [40]. Для координації в якості постійних органів створюються конференції керівників органів виконавчої влади різного рівня [41]. Це дещо послаблює, але не знімає гостроти проблем.
Як і в Росії, в зарубіжних федераціях центр і регіони не прагнуть покласти на себе додатковий тягар у соціальній сфері, однак у найбільш розвинених з них йде боротьба за фінансове забезпечення цих повноважень. Концентрація повноважень у федерації може сприяти відставання регіонів у соціально-економічній сфері та роздування федеральних органів управління, що займаються неефективним господарюванням в регіонах. Для протидії цьому в багатьох зарубіжних федераціях вводиться принцип субсидіарності, який наказував здійснення повноважень на тому рівні влади, де можливо забезпечити їх максимальну ефективність і прозорість для громадян; використовується стратегія справедливого і розумного вирівнювання доходів суб'єктів федерації; визнається нерозривну єдність нормативно-правового регулювання і фінансового забезпечення конкретних повноважень; здійснюються відмова від "подільності" податків і заміна генеральних субсидій (дотацій) цільовими (субвенціями). Ці заходи дають певні результати, однак провести їх в життя в повній мірі вдається не завжди.
[1] Ебзеев Б. С., Айбазов Р. У., Краснорядцев С. Л. Глобалізація і державну єдність Росії. М., 2006. С. 6.
[2] Les evolution de la souverainete P., 2006. P. 127, 137.
[3] Див: Globalization with a Human Face / / Human Development Report. UNO. NY, 1999
[4] З цього числа поодинокі держави не мають офіційної назви "федерація" (наприклад, Республіка Боснія і Герцеговина, яка, згідно з Конституцією 1995 р., складається з двох частин - Федерації Боснії та Герцеговини і Республіки Сербської). Канада і Швейцарія, офіційно звані конфедераціями, на ділі є федераціями. Суперечливим є віднесення до числа федерацій Об'єднаної Республіки Танзанії і особливо Папуа - Новій Гвінеї. Деякі країни, що не входять в вищеназване число, мають певні риси федералізму (наприклад, ПАР за Конституцією 1996 р.).
[5] Кількість суб'єктів федерації змінюється у зв'язку з укрупненням (Росія) і розукрупненням (Індія, Нігерія). У багатьох федераціях є публічно-правові утворення, які не є суб'єктами федерації (союзні території, столична округу та ін.)
[6] Див: Російська газета. 2007. 6 березня
[7] Див: Російська газета. 2007. 19 вересня
[8] Див: Braverman D., Bancs WC, Rodney AC Constitutional Law: Structure and Rights in our Federal System. NY, 1996. P. 1.
[9] Les evolution de la souverainete. P. 225
[10] Див: Відомості Верховної РФ. 2000. N 25. Ст. 2728
[11] Sudivme Court of Canada. In the Matter of a Reference by the Governor of Canada Concerning Certain Questions Relating to the Secession of Quebec Canada. Dated September, 1930, 1996.
[12] деволюції - передача територіально локалізованих повноважень від центру регіонам. На відміну від децентралізації, при якій центральна влада зберігає за собою можливість повернення переданих повноважень, деволюція передбачає більш кардинальної трансформації територіальної системи управління, передачу регіональним органам не тільки виконавчих, а й певних законодавчих повноважень, надання широкої автономії регіонам і встановлення гарантій збереження за ними переданих повноважень.
[13] Безруков А. В. Конституційно-правовий механізм взаємодії Російської Федерації, її суб'єктів і муніципальних утворень. Красноярськ, 2006. С. 23., Стор 7
[14] Правда, при цьому не всі передані повноваження забезпечуються відповідними ресурсами. У розвинених зарубіжних країнах доходи суб'єктів федерації забезпечені в середньому на 50 - 60%. У Росії цей недолік особливо помітний: суб'єкти Федерації отримують лише 12% від усіх податкових надходжень, і лише 2% (за деякими даними - 5%) муніципальних утворень забезпечені власними ресурсами для виконання соціальних обов'язків / / Росс. газ. 2006. 29 червня; 2006. 12 грудня.; 2007. 23 жовтня.
[15] Див: Російська газета. 2000. 16 травня
[16] Збори законодавства РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.
[17] Watts RL Comparing Federal Systems. Montreal, 1999. P. 63.
[18] У Канаді населення провінції Онтаріо становить 37% від загальної чисельності населення країни, про-ва Принца Едварда - 0.46%, у Німеччині населення землі Північний Рейн-Вестфалія дорівнює 21.8% від загальної чисельності населення країни, Бремена - 0.84%.
[19] Див: Alder J. Constitutional and Administrative Law. L., 2007. P. 123
[20] Сказане не відноситься до реорганізації федерації в 1956 р., коли скасовувалося спадщина колоніальних часів.
[21] Безпосередньо до складу РФ (а не через край чи область) входив один автономний округ з десяти - Чукотський.
[22] Див: Збори законодавства РФ. 2001. N 52. Ст. 4824; 2005. N 45.
[23] В даний час вибори законодавчих органів нових суб'єктів Федерації проводяться на підставі указів Президента країни (див., наприклад: Указ Президента РФ "Про затвердження Положення про вибори депутатів Законодавчих Зборів Пермського краю першого скликання" від 19 квітня 2006 р.) / / Збори законодавства РФ. 2006. N 17. Ст. 1821).
[24] Див: Федеральний конституційний закон "Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу" від 25 березня 2004 р. / / Збори законодавства РФ. 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 27. Ст. 2706; 2006. N 16. Ст. 1644.
[25] Див: Федеральний конституційний закон "Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Красноярського краю, Таймирського (Долгано-Ненецького) автономного округу і Евенкійського автономного округу" від 14 жовтня 2005 р. / / Збори законодавства РФ . 2005. N 42. Ст. 4212.
[26] Див: Федеральний конституційний закон "Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Камчатської області і Коряцького автономного округу" від 12 липня 2006 р. / / Збори законодавства РФ. 2006. N 29. Ст. 3119.
[27] Див: Федеральний конституційний закон "Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу" від 30 грудня 2006 р. / / Збори законодавства РФ. 2007. N 1. Ст. 1.
[28] Див: Федеральний конституційний закон "Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Читинської області і Агинського Бурятського автономного округу" від 21 липня 2007 р. / / Збори законодавства РФ. 2007. N 30. Ст. 3745.
[29] Російська газета. 2007. 21 листопада
[30] Giequel J., Giequel JP Drou constitutionnel et institutions politiques. Paris, 2007. P. 75.
[31] Федеральні закони від 11 грудня 2004 р.; від 29 грудня 2004 р.; від 31 грудня 2005 р.; від 29 грудня 2006 р. та ін
[32] Див: Анічкін Є. С. Централізація законодавчого регулювання предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації / / Російський юридичний журнал. 2007. N 4. С. 89 - 91. Є й інші дані. У різні роки частка законопроектів суб'єктів РФ, які стали законами, становить 2 - 6%.
[33] Див: Збори законодавства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2003. N 27. Ст. 2709; 2004. N 50. Ст. 4950; 2005. N 1. Ст. 17,25; 2006. N 1. Ст. 10, 13; N 23. Ст. 2380, N 30. Ст. 3287, N 31. Ст. 3427, 3452, N 44. Ст. 4537, N 50. Ст. 5279; 2007. N 1. С. 21; N 10. Ст. 1151, N 13. Ст. 1464, N 21. Ст. 2455, N 30. Ст. 3747, 3805, 3808.
[34] Див: Росс. газ. 2005. 31 груд.
[35] Див: Ухвала Конституційного Суду РФ від 15 травня 2006 р. у справі про перевірку конституційності положень ст. 153 Федерального закону "Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям Федерального закону" Про внесення змін і доповнень до Федеральні закони "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади Російської Федерації "і" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "у зв'язку зі скаргою голови міста Твері і Тверської міської Думи" "/ / Збори законодавства РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.
[36] Див: Російська газета. 2006. 31 груд.
[37] Див, наприклад: Іванов І. Європа регіонів / / Світова економіка і міжнародні відносини. 1997. N 9. С. 10 - 14; Остром В. Сенс американського федералізму. Що таке самоврядну громаду. М., 1993. С. 136 - 150; Пернталер П. Проблеми федеративних відносин в Австрії / / Держ. і право. 1994. N 3. С. 120 - 125. Так, наприклад, у Швейцарії акцентується увага на проблемі нашарувань між федеральними і кантональних повноваженнями і збільшенні федерального регулювання у сферах, конституційно зарезервованих за кантонами (див. детальніше: Умнова І. А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. М., 1998. С. 189).
[38] У Німеччині дохідна база земель не може бути нижче 90% від середньої норми, внаслідок чого частина доходів не завжди справедливо вилучається у шести регіонів-донорів у користь 10 відстаючих у розвитку регіонів-клієнтів.
[39] Див докладніше: Іванов І. Указ. соч
[40] Фляйнер Т. Швейцарія: субсидіарності і різноманітність / / В кн.: Федералізм: російське і швейцарське вимірювання. М., 2001. С. 24; Боте М. Федерація і демократія на форумі юристів / / Держ. і право. 1992. N 4. С. 142 - 143; Пернталер П. Указ. соч.
[41] В Австрії внаслідок реалізації даної моделі відбулися посилення централізації і ослаблення автономії земель, ландтаги втратили здатність контролювати главу земельного уряду, підлеглого більшою мірою федеральним органам влади, земельне законодавство дегенерували внаслідок федеральної законодавчої інтервенції (див.: Пернталер П. Указ. Соч .).